LA DECENTRALISATION AU TOGO : UN PROCESSUS POSITIF ?

Résumé

Cet article analyse de manière approfondie le processus de décentralisation au Togo depuis les élections municipales de juin et août 2019, lesquelles ont marqué la première mise en œuvre effective d’un système de gouvernance locale après plusieurs décennies d’attente. Alors que la décentralisation est souvent présentée en Afrique comme un instrument permettant d’améliorer la gouvernance, de renforcer la participation citoyenne et d’accélérer le développement local, les preuves empiriques de ses effets concrets restent limitées. Cette étude vise ainsi à combler ce déficit de connaissance en évaluant la dynamique institutionnelle, financière, organisationnelle et sociale des communes togolaises cinq ans après leur installation.

La démarche méthodologique adoptée est mixte, combinant une revue documentaire, une enquête quantitative auprès des 117 communes du pays dont 58 ont répondu aux questionnaires administrés via KoboToolbox , des entretiens semi-directifs réalisés auprès de 25 acteurs locaux (citoyens, agents communaux, responsables locaux), et une observation directe non participante. Cette triangulation méthodologique permet une compréhension fine et nuancée des transformations en cours dans les communes, tout en articulant les données statistiques et les perceptions qualitatives. Le cadre d’analyse mobilise la théorie de la gouvernance polycentrique, qui postule l’existence de multiples centres de décision autonomes coopérant dans un système politique donné.

L’étude commence par une mise en perspective historique montrant que, si des formes d’organisation territoriale existaient à l’époque précoloniale à travers les chefferies traditionnelles, la structure actuelle de la décentralisation est le résultat d’évolutions coloniales et postcoloniales successives. La Constitution de 1992 révisée en 2019, puis celle de 2024 instituant la Ve République, ont consolidé deux niveaux de collectivités territoriales : les régions et les communes. Elles ont également précisé les obligations de gouvernance, notamment la tenue de quatre sessions ordinaires par an d’une durée maximale de 10 jours chacune, la création d’un bureau du citoyen, la mise en place des commissions permanentes, l’adoption d’outils de planification tels que le Plan de développement communal (PDC), etc.

Les résultats montrent d’abord que les communes manifestent une réelle volonté de respecter le cadre juridique. En moyenne, elles ont tenu entre 3,50 et 3,89 sessions ordinaires par an entre 2020 et 2024, avec un taux de participation avoisinant 95 %. L’ordre du jour est systématiquement partagé en amont, et les délibérations portent essentiellement sur l’adoption des budgets, la mise en œuvre du PDC, la signature de partenariats, la création de commissions et les mécanismes de reddition de comptes. On note également une montée en puissance du bureau du citoyen à partir de 2023. 

Cependant, ces avancées institutionnelles contrastent avec les difficultés rencontrées dans l’exécution des projets de développement. Bien que le nombre de projets approuvés ait fortement augmenté, passant de 621 en 2020 à 1 195 en 2023, leur taux de réalisation demeure faible. En 2023, seules 56,5 % des initiatives programmées ont été effectivement mises en œuvre, et ce taux chute à 51,2 % en 2024. Les raisons de ces difficultés sont multiples : insuffisance des ressources financières, retards de décaissement, faiblesse des capacités techniques, manque d’ingénierie de projets. Une analyse statistique révèle néanmoins une corrélation positive significative (r = 0,67 ; p < 0,000000004) entre la régularité des sessions municipales et la performance en matière de réalisation des projets, soulignant l’importance du fonctionnement institutionnel dans la performance opérationnelle.

Sur le plan financier, les communes demeurent fortement dépendantes du Fonds d’appui aux collectivités territoriales (FACT), qui représente la principale source de financement pour 100 % des communes enquêtées. Si certaines mobilisent des ressources propres via la fiscalité locale (72,58 %), ou bénéficient de l’appui de programmes nationaux (ANADEB), de coopérations décentralisées ou d’aides ponctuelles, cette dépendance structurelle limite leur autonomie financière et leur capacité de planification pluriannuelle. 

La participation citoyenne constitue un autre enjeu majeur. Si 72,58 % des communes indiquent une participation systématique de la population aux activités de planification et de mise en œuvre, 27,42 % relèvent une participation partielle. Les entretiens révèlent des perceptions contrastées : certains citoyens expriment une forme de désenchantement, estimant que les résultats tangibles tardent à se matérialiser ; d’autres reconnaissent des avancées notables en matière d’assainissement, d’organisation administrative et de transparence, tout en appelant à davantage de réponses aux besoins socio-économiques. 

L’analyse discute enfin la pertinence du modèle polycentrique dans le contexte togolais. Bien que la décentralisation ait permis l’émergence de centres de décision locaux, ceux-ci restent insuffisamment autonomes pour constituer de véritables pôles de gouvernance. La dépendance financière, la faiblesse des ressources humaines, l’insuffisance des capacités techniques et la situation institutionnelle encore en construction limitent l’appropriation du pouvoir local. Le polycentrisme, en tant que modèle d’organisation du pouvoir fondé sur la diversité et la coopération, demeure embryonnaire.

L’article conclut que le processus de décentralisation au Togo est engagé dans une dynamique globalement positive, mais fragile. Pour que les communes deviennent des acteurs pleinement autonomes et capables de stimuler un développement territorial durable, des efforts supplémentaires sont nécessaires : renforcement de l’autonomie fiscale, professionnalisation des agents communaux, diversification des sources de financement, amélioration de la gouvernance participative et renforcement de l’appui institutionnel de l’État. Dans cette perspective, des évaluations régulières, participatives et transparentes sont indispensables pour assurer la pertinence, l’efficacité et la légitimité du processus de décentralisation.